【編者按】黨的十八大提出創(chuàng)新行政管理方式，推進政府績效管理，增強政府公信力和執(zhí)行力。黨的十九大提出加快建設(shè)現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。為貫徹落實黨中央國務(wù)院決策部署，國家稅務(wù)總局從2014年起在全國稅務(wù)系統(tǒng)全面實施以"抓班子、促落實、推動高質(zhì)量發(fā)展"為主要功能定位的績效管理，經(jīng)過多年不懈努力，縱向到底、橫向到邊、責(zé)任到崗、任務(wù)到人的績效制度和指標體系日益完善。2019年5月，國家稅務(wù)總局"推動高質(zhì)量發(fā)展的稅務(wù)績效管理：實踐發(fā)展與理論研究"被中宣部立項為國家社科基金重大委托課題，在項目負責(zé)人王軍局長帶領(lǐng)下，學(xué)術(shù)界和實踐部門不斷互動，掀起了全國稅務(wù)績效管理實踐創(chuàng)新與理論研究的熱潮，已有階段性成果陸續(xù)發(fā)表。本刊特編發(fā)專欄，從理論工作者的反思和實務(wù)工作者的體悟兩個角度，透視解讀稅務(wù)績效管理的實踐價值和理論意義，積極助力新時代政府績效管理的理論研究與創(chuàng)新發(fā)展。
中國特色政府績效管理的演進邏輯和發(fā)展方向
——基于稅務(wù)績效管理的實踐創(chuàng)新
[摘 要]政府績效管理是提高行政效能、降低行政成本、促進政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)人民滿意服務(wù)型政府的重要手段，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效途徑。作為政府績效管理的組成部分，稅務(wù)績效管理九年多來的改革創(chuàng)新展現(xiàn)了政府績效管理在根本屬性、價值追求、制度體系、評價格局、管理工具、技術(shù)支撐、效應(yīng)發(fā)揮等方面演進的基本規(guī)律。從稅務(wù)績效管理的實踐來看，堅持政治性與人民性的根本遵循、制度化與規(guī)范化的根本依托、考人與考事的相互結(jié)合、創(chuàng)新性與技術(shù)性的重要支撐以及效能性與發(fā)展性的不懈追求應(yīng)是政府績效管理未來的發(fā)展方向。
現(xiàn)代意義上的中國政府績效管理發(fā)軔于20世紀80年代，當(dāng)時各地基于目標管理的目標責(zé)任制是政府績效管理的開端。20世紀90年代，圍繞效能建設(shè)，各地探索并形成了諸如基于目標責(zé)任制的"青島模式"、重視效能提升的"福建模式"、強調(diào)社會服務(wù)承諾制的"煙臺模式"等一批具有代表性的政府績效管理新模式。進入新世紀后，隨著目標管理、PDCA循環(huán)、平衡計分卡等西方政府績效管理理念與技術(shù)的引入，目標責(zé)任制、效能建設(shè)以及社會服務(wù)承諾制等多種模式逐步整合，基本形成相對統(tǒng)一穩(wěn)定的政府績效管理框架。但整體來看，中國政府績效管理仍處于自發(fā)狀態(tài)，統(tǒng)一規(guī)范的制度化建設(shè)比較滯后，配套機制與措施也尚未建立起來，績效管理效用的充分發(fā)揮仍有較大空間。
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央毫不動搖堅持和發(fā)展中國特色社會主義制度，勇于實踐、善于創(chuàng)新，持續(xù)深化對黨的執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律的認識，形成一系列治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，為在新的歷史條件下深入推進政府績效管理提供了科學(xué)理論指導(dǎo)和行動指南。黨的十八大報告提出創(chuàng)新行政管理方式，推進政府績效管理，增強政府公信力和執(zhí)行力。黨的十八屆三中全會提出嚴格績效管理，突出責(zé)任落實，確保權(quán)責(zé)一致。黨的十九大報告提出繼續(xù)加強政府執(zhí)行力和公信力，加快建設(shè)現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。新時代中國推進政府績效管理的一個很重要的特點是，在增強道路自信、理論自信、制度自信、文化自信的背景下，中央和國家機關(guān)及各級政府深入探索績效管理并取得新進展、涌現(xiàn)出新模式。這其中，稅務(wù)系統(tǒng)開展的績效管理具有高位推進、上下聯(lián)動、閉環(huán)運行、自我更新的特點，是中央國家機關(guān)推行績效管理的成功典范。透過稅務(wù)績效管理的實踐歷程回顧和總結(jié)中國政府績效管理演進邏輯，審視政府績效管理未來方向，尤其從稅務(wù)績效管理這一典型案例中挖掘更具實踐性、時代性、創(chuàng)造性的一般規(guī)律，對于啟發(fā)新時代政府績效管理有重要意義。
一、稅務(wù)績效管理是政府績效管理長期實踐的重要成果
稅務(wù)績效管理作為我國政府績效管理的一個典型案例，在一定意義上是政府績效管理長期實踐、持續(xù)深化、創(chuàng)新發(fā)展的成果。政府績效管理為稅務(wù)績效管理的推進創(chuàng)造了條件、奠定了基礎(chǔ)、積累了經(jīng)驗；稅務(wù)績效管理則為推進政府績效管理開拓了思路、探索了路徑、提供了方案。
（一）政府績效管理為稅務(wù)績效管理的產(chǎn)生創(chuàng)造了政治條件
我國政府績效管理以干部考核制度為發(fā)端，大體經(jīng)歷了從個體績效到部門績效再到組織績效的發(fā)展歷程，黨和國家始終將其作為一項重要的政治工作加以推進。1949年中組部頒布《關(guān)于干部鑒定工作的規(guī)定》就強調(diào)干部考核的政治性，提出要把干部考察的重點放在"政治立場、觀點作風(fēng)、掌握政策、遵守紀律、聯(lián)系群眾、學(xué)習(xí)態(tài)度等方面"。1979年中組部發(fā)布《關(guān)于實行干部考核制度的意見》指出，干部考核是一項新的政治工作，考的就是干部的政治立場和思想品德。1984年勞動人事部下發(fā)《關(guān)于逐步推行機關(guān)工作崗位責(zé)任制的通知》提出，嚴明干部工作考核和獎懲對于改善機關(guān)工作、克服官僚主義、提高辦事效率、調(diào)動廣大干部奮發(fā)向上的積極性有著非常重要的政治作用。2003年10月，黨的十六屆三中全會明確提出要建立預(yù)算績效評價體系。2005年3月，溫家寶同志在十屆全國人大三次會議上所作的《政府工作報告》中提出要"抓緊研究建立科學(xué)的政府績效評估體系和經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系"。從考核政治素養(yǎng)到考核政治責(zé)任、從評價權(quán)力運行的單個環(huán)節(jié)到所有環(huán)節(jié)、從建立考核制度到建立績效評估體系，不斷提高的政治性要求使得政府績效管理上升為一種重要政治活動和政治實踐。
（二）政府績效管理為稅務(wù)績效管理的產(chǎn)生奠定了制度基礎(chǔ)
"有制"才能"有治"，"善制"方能"善治"。2009年7月，中組部下發(fā)《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價辦法（試行）》、《黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價辦法（試行）》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核辦法（試行）》三個文件，這是關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部個人績效考核評價的第一批制度體系，為績效管理的進一步制度化奠定了基礎(chǔ)。2012年3月，國務(wù)院政府績效管理工作部際聯(lián)席會議第二次會議通過《關(guān)于政府績效管理試點工作中期評估情況的報告》、《2012年政府績效管理工作要點》、《政府績效管理工作部際聯(lián)席會議議事規(guī)則》三項制度，進一步明確了政府績效管理的基本運行規(guī)則。與此同時，一些地方政府與部委也分別研究制定適用于本地區(qū)或本部門的績效管理辦法與實施細則等，推動了政府績效管理的進一步制度化。
（三）政府績效管理為稅務(wù)績效管理的產(chǎn)生積累了實踐經(jīng)驗
績效管理本質(zhì)上是一種實踐。2006年2月，國務(wù)院深化行政管理體制改革聯(lián)席會議決定探索施行政府績效評估，具體工作由人事部牽頭。人事部確定湖南、吉林、上海楊浦區(qū)、南通市第一批試點單位。2008年，政府績效評估正式發(fā)展為政府績效管理，并被寫入黨的十七屆二中全會文件和國務(wù)院政府工作報告中。2010年7月，監(jiān)察部增設(shè)績效管理監(jiān)察室，負責(zé)政府績效管理的調(diào)查研究、指導(dǎo)協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查工作。2011年3月，國務(wù)院建立由監(jiān)察部、中組部、發(fā)改委、財政部等九個部門組成的政府績效管理工作部際聯(lián)席會議制度。2011年6月，監(jiān)察部印發(fā)《關(guān)于開展政府績效管理試點工作的意見》，選擇北京、福建、廣西、杭州等八個地方政府和國家發(fā)改委、財政部等六部委進行政府績效管理試點。在上述行動的激勵下，到2012年底，全國已有23個�。▍^(qū)、市）和20多個國務(wù)院部門開展政府績效管理工作。這些探索積累了豐富經(jīng)驗，獲得了許多對中國特色政府績效管理規(guī)律的認識。
（四）政府績效管理為推進新時期稅務(wù)績效管理指明了方向
經(jīng)過30余年的發(fā)展，我國政府績效管理呈現(xiàn)出發(fā)展迅速、實踐豐富、成效顯著等特點，但不可否認仍存在一些問題與障礙。一是目標導(dǎo)向不夠明確。一些地方政府和部門更多地將績效管理理解為一種"打分排名"、"評比評優(yōu)"的考核工具，而對績效管理在發(fā)現(xiàn)問題和改進問題的功效上認識不足，在評估內(nèi)容上過于注重結(jié)果，而忽略了過程。二是指標體系有待優(yōu)化。沒有建立起全面科學(xué)的政府績效評估指標體系，往往將經(jīng)濟指標片面等同于政府績效指標，指標之間缺乏有機整合和聯(lián)系。而且，指標體系以結(jié)果指標為主，很少涉及過程指標，評估內(nèi)容注重工作的最終業(yè)績，以工作結(jié)果為導(dǎo)向，而不注重管理的行為和過程。三是評價主體比較單一。存在忽視公眾意志、公民有效參與不足等缺陷，限制了社會公眾在績效管理中作用的發(fā)揮。對于第三方參與評估，有的地方尚未引入，有的地方即使引入，也尚未合理地發(fā)揮其作用。四是激勵約束作用不深。運用科學(xué)合理和可量化的績效目標、績效標準來規(guī)范行政行為和發(fā)揮激勵作用較少，作為消極防御、事后監(jiān)督與制裁手段的比較普遍。五是信息技術(shù)支撐滯后。很多地方政府的績效管理仍然停留在"手工作坊"階段，即便采購或開發(fā)了績效管理軟件，但是也僅限于信息化、可視化和自動計算等功能，尚未進入大數(shù)據(jù)分析階段。這些都是當(dāng)前推動政府績效管理高質(zhì)量發(fā)展的難點和重點問題，稅務(wù)績效管理正是由此而破局。
二、從黨的十八大以來稅務(wù)績效管理的改革創(chuàng)新看政府績效管理的演進邏輯
黨的十八大以來，習(xí)近平總書記作出一系列重要指示，要求堅持嚴管和厚愛結(jié)合、激勵和約束并重，完善干部考核評價機制；科學(xué)定崗定責(zé)，合理分配任務(wù)，加強績效考核；健全科學(xué)的政績考核評價體系，形成重德才、重實績的用人導(dǎo)向。黨中央及有關(guān)部門出臺一系列文件，對嚴格績效管理、加強黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核、統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作、改進推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核等提出明確要求，進行具體部署安排。稅務(wù)系統(tǒng)始終牢記稅收在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的責(zé)任使命，認真落實黨中央、國務(wù)院各項決策部署，探索出一條職能部門如何更好履職、推進稅收治理體系和治理能力現(xiàn)代化的管理新模式。稅務(wù)績效管理的改革創(chuàng)新在"點"上為政府績效管理的推進破解了難題，也折射出"面"上政府績效管理演進的基本邏輯。
（一）價值追求：從提高行政效率到提升治理效能的演進
20世紀80年代到90年代初期，稅務(wù)總局針對系統(tǒng)內(nèi)存在的職責(zé)不清、目標不明、履職不力等現(xiàn)實問題，以提高行政效率為主要目的，探索實施崗位責(zé)任制。21世紀初期，各地稅務(wù)部門探索建立"改進目標責(zé)任制"、"社會服務(wù)承諾制"、"效能監(jiān)察"、"公民評議"等四種績效考核模式。2013年，稅務(wù)總局決定把績效管理作為轉(zhuǎn)職能、改作風(fēng)、激活力、抓落實的重要抓手，一方面通過科學(xué)分解承接和執(zhí)行績效指標，"一竿子到底"，從頂層直達基層，進一步實現(xiàn)扁平化管理。另一方面通過合理設(shè)置指標要素，明確每一項指標的考評標準、分值權(quán)重、考評時間等要素，既考數(shù)量、又考質(zhì)量，既考效率、又考效果，做到事前抓任務(wù)指標明晰、事中抓過程質(zhì)量控制、事后抓評估結(jié)果問效，切實達到轉(zhuǎn)職能、改作風(fēng)的目的。從2016年起，稅務(wù)績效管理更加注重多元主體參與，在強化執(zhí)行力考核的基礎(chǔ)上凸顯公信力考核，評價標準從聚焦"有沒有"、"干沒干"轉(zhuǎn)向"干得好不好"。同時，實行"督考融合"機制，將黨中央、國務(wù)院及稅務(wù)總局組織的督查督辦、督察審計等發(fā)現(xiàn)的問題納入減分項目，進而明確績效管理上下、左右、內(nèi)外各級各部門的職責(zé)，實現(xiàn)業(yè)務(wù)上的彼此銜接與工作上的相互協(xié)調(diào)，對提升稅收治理的整體效能發(fā)揮了重要作用。
（二）制度體系：從嘗試摸索到基本成熟定型的演進
2013年12月，稅務(wù)總局出臺全面實施績效管理的意見。2014年上半年，稅務(wù)績效管理1.0版在稅務(wù)總局機關(guān)和9個省稅務(wù)局試點運行，配套出臺稅務(wù)系統(tǒng)績效管理試點工作方案、稅務(wù)系統(tǒng)績效管理辦法（試行）、稅務(wù)總局機關(guān)績效管理辦法（試行）等制度文件。2014年下半年，2.0版開始在全國各省稅務(wù)機關(guān)試運行。2015年推出3.0版，更加注重控制過程，關(guān)注管理的各個環(huán)節(jié)，并同步印發(fā)了全國稅務(wù)系統(tǒng)績效管理辦法、個人績效管理辦法及其實施細則、績效考評結(jié)果運用辦法（試行）等制度文件。2016年推出4.0版，突出關(guān)鍵績效指標，調(diào)整加分減分項目；同時進一步完善全國稅務(wù)系統(tǒng)組織績效管理辦法等6項制度，并正式實施績效考評結(jié)果運用辦法。2017年推出5.0版，大幅提升量化考評比重，同步出臺稅務(wù)總局績效考評委員會工作規(guī)則，強化第三方評價。2018年推出6.0版，適應(yīng)國稅地稅征管體制改革新形勢新要求，將考評原國稅、地稅兩套績效指"合二為一"。2019年推出7.0版，進一步優(yōu)化績效指標框架及分值權(quán)重，精簡指標考點，規(guī)范考評方式，再次修訂全國稅務(wù)系統(tǒng)績效管理辦法。2020年，突出系統(tǒng)集成，進一步夯實功能定位、更新績效理念、完善考評內(nèi)容、優(yōu)化考評方式、健全運行機制。2021年，在堅持黨建業(yè)務(wù)融合互動、組織個人共進貫通、多方督考關(guān)聯(lián)撬動中推動績效管理向縱深發(fā)展。2022年，面向智慧稅務(wù)建設(shè)，強化以數(shù)治稅理念，在穩(wěn)中加固的基礎(chǔ)上，以推進"內(nèi)嵌"式考評為突破口，進一步提升績效管理"精"度，實現(xiàn)指標、規(guī)則和技術(shù)的互融升級。經(jīng)過多年實踐探索，稅務(wù)績效管理從基本到具體、從一般到特別、從長期到年度、從組織到個人、從考核評價到結(jié)果運用等諸方面，已基本形成較為成熟完備的制度體系，運行越來越順暢、作用發(fā)揮越來越明顯、各方面認可度越來越高。
（三）評價格局：從條塊實施到全面協(xié)同的演進
稅務(wù)績效管理立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、服務(wù)新發(fā)展格局，著力健全與推動高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的績效評價體系，由點到線，連線成面，形成"一張網(wǎng)，全覆蓋"的評價格局。比如，按照黨的十八屆四中全會提出"把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績重要內(nèi)容，納入政績考核指標體系"要求，圍繞打造法治型稅務(wù)機關(guān)、推進稅收法治建設(shè)的重要目標，將前期已試點運行的依法行政綜合績效考核一體融入績效考評指標體系"大盤子"。又如，按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》關(guān)于"構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局，建立全過程預(yù)算績效管理鏈條"的部署要求，將預(yù)算績效管理融入稅務(wù)績效管理，并將重大政策和重要項目全面納入績效管理，既看數(shù)量、質(zhì)量，又看時效、進度，還看成本、效益，綜合衡量政策和項目預(yù)算資金使用效果。再如，2019年中辦印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》，2020年中組部印發(fā)《關(guān)于改進推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核的通知》，稅務(wù)總局把績效管理與領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核、推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核融會貫通，既進一步深化和豐富稅務(wù)績效管理的內(nèi)涵，又為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核、推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核厚植根基。
（四）技術(shù)支撐：從單一分散到大數(shù)據(jù)整合的演進
稅務(wù)績效管理的發(fā)展歷程是其技術(shù)支撐不斷優(yōu)化創(chuàng)新的過程。2014年，稅務(wù)總局開發(fā)運行績效管理信息系統(tǒng)，依托"績效計劃"、"填報審核"、"考評打分"、"過程監(jiān)控"、"查詢分析"和"績效反饋"六大主要業(yè)務(wù)功能，基本實現(xiàn)指標制定、資料填報、考評打分、異議申訴、結(jié)果反饋以及日常監(jiān)控的全流程線上運行。整體實現(xiàn)五級稅務(wù)機構(gòu)縱橫貫通，并通過每年迭代升級，不斷實現(xiàn)更精準地為各級各部門"畫像"，確保每項績效指標考評都"實打?qū)?quot;。2018年，世界銀行在全球公共部門績效報告中指出，稅務(wù)總局建立了一套信息系統(tǒng)以便于實時監(jiān)控績效指標的實施進度，并且發(fā)現(xiàn)和改進在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的任何問題。該系統(tǒng)能夠顯示出一張重點任務(wù)的時間表，讓管理者可以追蹤那些工作進度落后于考評標準的部門。近年來，為適應(yīng)以大數(shù)據(jù)分析技術(shù)、人工智能技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)等為代表的新興信息技術(shù)的發(fā)展，稅務(wù)績效管理信息系統(tǒng)借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，借鑒大數(shù)據(jù)管理理念，圍繞"機生機匯機考"進一步創(chuàng)新管理工具，不斷強化對績效指標的實時監(jiān)控、動態(tài)可視、自動計算、自動生成考評結(jié)果，加快推進稅務(wù)績效管理數(shù)字化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。
（五）效應(yīng)發(fā)揮：由獎懲為主向集成賦能的演進
管理是手段，效果才是目的。稅務(wù)績效管理直面過去考核缺乏激勵約束手段的問題，將年度綜合績效評價和分領(lǐng)域績效評價結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價、干部獎懲任免的重要依據(jù)，與干部任用、評先評優(yōu)、公務(wù)員年度考核掛鉤，與推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下、職務(wù)職級并行相結(jié)合，運用范圍覆蓋領(lǐng)導(dǎo)干部和一般干部，對績效不佳的單位和個人進行問責(zé)，嚴肅追究責(zé)任有效促進能者上、庸者下、劣者汰。應(yīng)該說，嚴格績效考評結(jié)果運用，既倒逼績效管理持續(xù)改進，確保考準考實，進一步發(fā)揮抓班子、促落實的積極作用，也促進指標體系更加科學(xué)，使績效管理理念更加深入人心。通過績效考核評價，各級稅務(wù)局之間及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間，都有了橫向可比較的標準，同時輔之以績效溝通、分析講評、督促整改等措施，績效考評結(jié)果在績效改進方面的功能日益明顯，促進固根基、揚優(yōu)勢、強弱項、補短板、持續(xù)提升質(zhì)效。
三、從稅務(wù)績效管理的改革創(chuàng)新看政府績效管理的發(fā)展方向
以全面績效管理引領(lǐng)國家稅收治理現(xiàn)代化，是新時代稅務(wù)系統(tǒng)踐行國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的直接體現(xiàn)。2021年3月，中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于進一步深化稅收征管改革的意見》為"十四五"時期稅收工作確立總體規(guī)劃，是新時代稅收營商環(huán)境建設(shè)的"宣言書"和稅收治理現(xiàn)代化的"路線圖"，并對進一步深化績效管理提出具體要求�？冃Ч芾碜鳛槎悇�(wù)部門更好服務(wù)國家治理現(xiàn)代化的有力抓手，核心要義在于持續(xù)改進，生命力在于久久為功。只有始終堅持守正與創(chuàng)新相結(jié)合，在實踐中才能夠永葆活力、賡續(xù)發(fā)力，而這也正是推進新時代政府績效管理向縱深發(fā)展所應(yīng)秉持的基本態(tài)度和所應(yīng)堅持的發(fā)展方向。
（一）堅持政治性和人民性的根本遵循，打造以旗幟鮮明講政治為導(dǎo)向的績效管理，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府
政治性是行政的根本屬性，政治制度、政治形態(tài)對行政體制起著根本性的決定作用。有著什么樣的政治制度、政治形態(tài)，就會形成什么樣的行政體制。中國行政體制歸根結(jié)底都是為踐行以人民為中心的發(fā)展思想、貫徹落實黨的路線方針政策服務(wù)的�！吨泄仓醒腙P(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見》要求把對黨負責(zé)和對人民負責(zé)高度統(tǒng)一起來，想問題、作決策、辦事情都從人民利益出發(fā)，崇尚實干、勤政為民。中組部《關(guān)于改進推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核的通知》要求把人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為評判領(lǐng)導(dǎo)干部推動高質(zhì)量發(fā)展政績的重要標準。作為政府與公民之間的聯(lián)系紐帶，政府績效管理既是政府落實立黨為公、執(zhí)政為民理念的有效機制，也是提升人民對政府信任的重要手段。所以，政治性和人民性既是中國政府實施績效管理的立身之本，也是創(chuàng)新推進政府績效管理的根本遵循。把"人民擁護不擁護、人民贊成不贊成、人民高興不高興、人民答應(yīng)不答應(yīng)"作為政府績效管理的核心指標，是新時代政府績效管理發(fā)展的根本要求，是創(chuàng)新和改進績效管理制度的頂層設(shè)計，也是當(dāng)前全面實施績效管理的基本方向。從稅務(wù)部門來看，通過實施績效管理強化落實重大決策部署的快速響應(yīng)、樹立稅務(wù)隊伍良好形象的內(nèi)生動力、促進征納關(guān)系和諧的服務(wù)機能，是建設(shè)服務(wù)型稅務(wù)機關(guān)，推動稅收工作高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。
（二）堅持制度化與規(guī)范化的堅實依托，打造以制度完善、流程規(guī)范為導(dǎo)向的績效管理，建設(shè)職能科學(xué)、運行規(guī)范的法治政府
績效管理體系的構(gòu)建本質(zhì)上是一場管理的變革，制度建設(shè)則是保障績效管理工作有序運行、科學(xué)推進的基礎(chǔ)。稅務(wù)績效管理在實踐中逐步建立多層次的制度辦法，既有對組織績效管理制度，又有對領(lǐng)導(dǎo)干部個人的績效管理制度；既有起管總作用和戰(zhàn)略規(guī)劃層面的頂層設(shè)計，又有具體的年度考評細則和針對性的結(jié)果運用辦法，規(guī)定了績效管理的內(nèi)涵、組織機構(gòu)、適用范圍、長遠規(guī)劃和日常制度，并確立績效溝通和績效改進等機制。圍繞稅收現(xiàn)代化建設(shè)戰(zhàn)略目標，將黨的建設(shè)與績效管理有機統(tǒng)一起來，明確績效管理的組織領(lǐng)導(dǎo)、指標設(shè)置、日常管理和考評流程，實現(xiàn)組織績效、部門績效、個人績效的有機統(tǒng)一，為科學(xué)開展績效管理奠定了制度基礎(chǔ)。長遠來看，政府績效管理制度的科學(xué)性、規(guī)范性有賴于它的法治化程度，因為運用法治手段推動制度的執(zhí)行才是從深層次來增強制度執(zhí)行的動力。政府績效管理應(yīng)清醒認識、主動順應(yīng)這一發(fā)展潮流，注重科學(xué)化和體系化建設(shè)，全方位推進政府績效評估法律制度建設(shè)。要從法律上確立績效管理的地位，保證績效管理成為政府公共管理的基本環(huán)節(jié)，促使政府開展評估工作，以提高公共管理水平，進而推動提高政府績效管理規(guī)范化和法治化程度，加速把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。
（三）堅持考人與考事相結(jié)合的整體導(dǎo)向，打造個人與全局同頻共振、控成本與提效益相得益彰的績效管理，建設(shè)高效履職、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任政府
建設(shè)高效履職、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任政府首先要建設(shè)高素質(zhì)的干部隊伍作為根本支撐。衡量領(lǐng)導(dǎo)干部是否高效履職，離不開具體的工作成績和日常表現(xiàn)，以"考得怎樣"真實反映"干得如何"，從而避免考核中的形式主義，提升干部考核的科學(xué)性，讓重資歷輕本事、重表態(tài)輕實干、重領(lǐng)導(dǎo)輕群眾、重一時輕一貫的干部受到警示，徹底消除"工作、考核兩張皮"的現(xiàn)象，更有利于激發(fā)干部高效履職、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)恼芰�。稅�?wù)績效管理的經(jīng)驗表明，建設(shè)高效擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任政府，必須堅持考準考實干部，而要考準考實干部，則應(yīng)將考人與考事相結(jié)起來，實現(xiàn)組織績效與個人績效的有機銜接。一方面，充分發(fā)揮考核的引領(lǐng)作用，圍繞中心、服務(wù)大局設(shè)置考核指標，重點工作推進到哪里，考核就要跟進到哪里，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部以工作實績比學(xué)趕超。要注重綜合運用多方信息，廣泛收集與實地核查相結(jié)合，實現(xiàn)多方面績效信息相互補充印證，保證考人考事的客觀性。另一方面，進一步明確上下、左右、內(nèi)外各級各部門的職責(zé)，實現(xiàn)業(yè)務(wù)上的彼此銜接與工作上的相互協(xié)調(diào)，做到考事有體系、考人有比較、人事有銜接，把考準考實干部政績與加強領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部日常管理、推進落實高質(zhì)量發(fā)展工作任務(wù)更好結(jié)合起來。同時，國家在新的歷史時期全面實施預(yù)算績效管理，這是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措，考人考事也要與花錢效益結(jié)合起來，通過預(yù)算績效管理和稅務(wù)績效管理有機融合，考錢與考項目并重、控成本與提效益并舉，既關(guān)注內(nèi)部績效運行監(jiān)控，又關(guān)注外部服務(wù)對象滿意度，全面提升資源配置效率、資金使用效益，進而提高治理水平。
（四）堅持創(chuàng)新性與技術(shù)性的重要支撐，打造以技術(shù)提升、數(shù)據(jù)驅(qū)動為導(dǎo)向的績效管理，建設(shè)以數(shù)字化治理為支撐的現(xiàn)代政府
創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力。實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略是我們黨在新時期的重大歷史使命。黨的十九屆四中全會提出建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進行行政管理的制度規(guī)則，推進數(shù)字政府建設(shè)。數(shù)字政府是一種運用信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)，創(chuàng)新行政管理、服務(wù)監(jiān)管方式，實現(xiàn)政府效能優(yōu)化提升的新型治理模式。在政府行政體制改革、日常管理和公共服務(wù)領(lǐng)域大力發(fā)展與運用大數(shù)據(jù)，是貫徹落實新發(fā)展理念的必然要求，對于加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升政府治理能力具有重要意義。當(dāng)前，稅務(wù)部門正按照中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于進一步深化稅收征管改革的意見》，積極推動績效管理滲入業(yè)務(wù)流程、融入崗責(zé)體系、嵌入信息系統(tǒng)，對稅務(wù)執(zhí)法等實施自動化考評。大數(shù)據(jù)時代的來臨為重塑政府績效管理模式提供了難得機遇。大數(shù)據(jù)等新技術(shù)手段將使政府績效考核評估和管理更加全面、客觀，既可降低對傳統(tǒng)政府績效信息數(shù)據(jù)人工錄入的依賴，大大增強績效考評的獨立性，又能提高績效管理的公開化、透明化程度，有利于社會公眾對政府工作進行監(jiān)督。高效的信息集成技術(shù)和數(shù)據(jù)分析技術(shù)也能為制定更加科學(xué)的公共政策提供堅實基礎(chǔ)，驅(qū)動政府治理效能提升，對重塑政府績效管理的模式具有劃時代意義。
（五）堅持效能性與發(fā)展性的不懈追求，打造以狠抓落實、持續(xù)改進為導(dǎo)向的績效管理，建設(shè)有為善治的效能政府
國家治理效能得到新提升，是"十四五"時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標之一。提升國家治理效能的關(guān)鍵就是要靈活運用治理工具、全面增強治理能力、科學(xué)實施績效評價。而政府績效管理既是一種治理工具，也是一種評價方式，是增強治理能力的重要途徑�？冃Ч芾聿煌趥鹘y(tǒng)的管理方式，它強調(diào)以問題為導(dǎo)向，通過評估以及每個評估指標上的具體得分來發(fā)現(xiàn)績效問題，從而提升績效；它強調(diào)通過績效目標和評估指標，來規(guī)范行為、提高政府執(zhí)行力和公信力；它強調(diào)堅持對效能的不懈追求，最終實現(xiàn)有為善治的目標。政府績效管理是突出戰(zhàn)略一致性和層層落實責(zé)任，加強質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能的一項重要機制。首先，要重視政府績效管理的基礎(chǔ)工程，通過規(guī)范政府部門的"三定"進一步落實崗位責(zé)任制，基于此，緊扣貫徹落實新時代黨的組織路線，將組織績效考評向個人績效考評延伸，突出關(guān)鍵指標，體現(xiàn)個性指標，實現(xiàn)組織與個人共成長。其次，要把結(jié)果運用作為績效管理的生命線。中辦印發(fā)的《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》提出，強化考核結(jié)果分析運用，將其作為干部選拔任用、評先獎優(yōu)、問責(zé)追責(zé)的重要依據(jù)，使政治堅定、奮發(fā)有為的干部得到褒獎和鼓勵，使慢作為、不作為、亂作為的干部受到警醒和懲戒。通過強化績效結(jié)果運用，調(diào)動干部工作的積極性和主動性，進而實現(xiàn)管人與治事相統(tǒng)一。再次，要重視政府績效文化的培育。倡導(dǎo)科學(xué)化、精細化、以人為本知行合一的管理理念，并通過組織舉辦全員培訓(xùn)、宣傳宣講，各類比賽和理論研究等豐富多彩的活動，使績效管理理念入耳入腦入心，形成"人人講績效、事事求績效"的文化氛圍，進而持續(xù)釋放績效管理的積極效應(yīng)。
（作者：張定安 何強）
優(yōu)化提升稅務(wù)績效管理增強稅收征管改革內(nèi)生動力
中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于進一步深化稅收征管改革的意見》（以下簡稱《意見》），是黨中央、國務(wù)院關(guān)于"十四五"時期稅收改革發(fā)展的重要制度安排，是以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、創(chuàng)新稅收征管模式的重要舉措。在這一新形勢下，深入學(xué)習(xí)貫徹《意見》的工作要求，持續(xù)優(yōu)化提升績效管理，既是深化稅收征管改革的題中之義，更是切實發(fā)揮稅收在國家治理中基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用的有力保障。
一、正確認識稅務(wù)績效管理與稅收征管改革的關(guān)系
稅收征管改革為績效管理明確方向，并提出具體的工作要求，稅務(wù)績效管理則是實現(xiàn)改革目標的重要抓手和工具，不斷改進提升績效管理將對稅收征管改革起著積極地推進作用。
（一）稅收征管改革為稅務(wù)績效管理明確了前行方向。"十四五"規(guī)劃和2035年遠景目標綱要中明確提出要完善現(xiàn)代稅收制度，并將"深化稅收征管制度改革，建設(shè)智慧稅務(wù)，推動稅收征管現(xiàn)代化"列為完善現(xiàn)代稅收制度的重要內(nèi)容。這說明在高質(zhì)量推進新時代稅收現(xiàn)代化建設(shè)的新時期，深化稅收征管改革已經(jīng)成為稅務(wù)領(lǐng)域最為重大而緊迫的改革任務(wù),改革的發(fā)展方向要求各級稅務(wù)部門著力推動稅務(wù)執(zhí)法、服務(wù)、監(jiān)管理念和方式的全方位變革，績效管理也應(yīng)同步實現(xiàn)向數(shù)字化、智能化、智慧化的轉(zhuǎn)型，為推動高質(zhì)量發(fā)展作出新的更大貢獻。
（二）稅收征管改革對稅務(wù)績效管理有明確的工作要求。《意見》將"改進提升績效考評"與"優(yōu)化征管職責(zé)和力量""加強征管能力建設(shè)"并列為"強化稅務(wù)組織保障"的三大措施。要求"在實現(xiàn)稅務(wù)執(zhí)法、稅費服務(wù)、稅務(wù)監(jiān)管行為全過程記錄和數(shù)字化智能歸集基礎(chǔ)上，推動績效管理滲入業(yè)務(wù)流程、融入崗責(zé)體系、嵌入信息系統(tǒng)，對稅務(wù)執(zhí)法等實施自動化考評，將法治素養(yǎng)和依法履職情況作為考核評價干部的重要內(nèi)容，促進工作質(zhì)效持續(xù)提升。"這一明確要求說明，在理順崗位職責(zé)、增強征管力量、提升征管能力的基礎(chǔ)上，改進提升績效管理，不僅是深化稅收征管改革的明確任務(wù)要求，更是完善改革保障鏈條，實現(xiàn)以績效考評促進改革落實的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
（三）稅務(wù)績效管理是推進改革任務(wù)落實落地的重要抓手。2014年以來，稅務(wù)系統(tǒng)牢牢把握"績效管理抓班子"的戰(zhàn)略定位，堅持目標導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，經(jīng)過近九年來一以貫之"堅定不移地推、堅定不移地改、堅定不移地用"，逐漸形成了成熟定型的績效管理制度體系，搭建了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、稅收改革發(fā)展、工作運轉(zhuǎn)保障、各方多維評價的四大板塊績效考評指標，營造了真抓實干、主動作為的鮮明導(dǎo)向，發(fā)揮了促落實、提質(zhì)效的重要作用。尤其是在改革任務(wù)的推進過程中，將深化稅收征管改革任務(wù)轉(zhuǎn)化為績效指標，有益于為改革任務(wù)落實理清工作思路；將承接的改革任務(wù)納入干部個人績效指標，有利于把個人追求與改革事業(yè)融為一體；將改革創(chuàng)新成果、落實改革任務(wù)情況納入績效管理結(jié)果運用體系，有助于激發(fā)干部積極性、創(chuàng)造性，凝心聚力齊抓落實。
二、圍繞稅收征管改革任務(wù)提升稅務(wù)績效管理
稅收征管改革主要圍繞提高稅收遵從度、降低征納成本，發(fā)揮稅收在國家治理中作用的"三大目標"展開，旨在推進執(zhí)法體系、服務(wù)體系、監(jiān)管體系和共治體系的"四個體系"建設(shè)。這些改革任務(wù)由頂層設(shè)計到基層落實，需要具象化和本土化，而績效管理兼具導(dǎo)向和引領(lǐng)作用，必然要承擔(dān)起承轉(zhuǎn)合的關(guān)鍵作用，使稅務(wù)績效管理和稅收征管改革的發(fā)展方向相一致、任務(wù)目標相統(tǒng)一、行動步調(diào)相協(xié)調(diào)、作用機制相契合。
（一）績效管理必須堅定服務(wù)征管改革的政治站位。稅務(wù)部門首先是政治機關(guān)，在深化稅收征管改革的新時期，做好績效管理工作必須旗幟鮮明講政治，重點應(yīng)把握好三個關(guān)系：一是黨建與業(yè)務(wù)的關(guān)系。黨建引領(lǐng)不僅是稅收現(xiàn)代化的核心要義，也是績效管理的重中之重，在績效考評中要始終注重黨的政治引領(lǐng)、思想引領(lǐng)和組織引領(lǐng)，在推進黨建和業(yè)務(wù)工作的深度融合中提質(zhì)聚力，促進干部政治能力和業(yè)務(wù)能力的雙提升。二是系統(tǒng)和地方的關(guān)系。稅務(wù)部門應(yīng)在稅務(wù)總局和地方黨委政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)管理中找準自身定位，將稅務(wù)系統(tǒng)考核與地方黨政考核同步落實、同步推進，促進各項稅收工作融入到地方黨政工作中，更好服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局。三是組織與個人的關(guān)系。在組織層面，績效管理要將黨的理論、路線、方針和政策融入到考核全流程中；在個人層面，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，提升治理能力，需要發(fā)揮個人績效管理作用，打造一支人崗匹配、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的干部人才隊伍。
（二）績效戰(zhàn)略要堅持與征管改革總體規(guī)劃同頻共振�！兑庖姟窞�"十四五"時期的稅收改革發(fā)展繪就了整體藍圖，也按時點明確了未來五年的階段性任務(wù)，總體思路是2022年在稅務(wù)執(zhí)法、稅費服務(wù)、稅務(wù)監(jiān)管三方面取得進展；2023年建成三個新體系；2025年建成功能強大的"智慧稅務(wù)"。稅務(wù)部門在推進績效管理工作時，應(yīng)順應(yīng)改革總體規(guī)劃的推進時序，對照年度改革任務(wù)建立績效考評年度臺賬，細化不同階段的考評重點和關(guān)鍵領(lǐng)域。比如，2022年深化稅收征管改革已進入"攻堅期"，《意見》明確時間節(jié)點的17項任務(wù)有7項要在當(dāng)年完成，稅務(wù)總局明確的247項措施中，有62項要在年內(nèi)實現(xiàn)�？冃Э荚u也應(yīng)圍繞有序推進改革任務(wù)落地開展，實現(xiàn)對全面推廣電子發(fā)票服務(wù)平臺等重點改革任務(wù)的"全覆蓋"，確保改革任務(wù)推進到哪里，績效考評就延伸到哪里。同時，要兼顧績效考評的實時調(diào)整和動態(tài)改進，加強過程管控，以指標體系的動態(tài)優(yōu)化調(diào)整，及時跟進改革中的急難險重問題，以績效考評抓整改、促提升。
（三）績效指標要成為征管改革任務(wù)實現(xiàn)的有效載體。稅收征管改革立足解決當(dāng)前稅收征管中存在的突出問題和深層次矛盾，績效管理的任務(wù)和指標設(shè)置也要同步符合改革任務(wù)的發(fā)展方向。在縱向上，省、市、縣三級稅務(wù)機關(guān)制定績效指標時要各有側(cè)重，省級稅務(wù)機關(guān)應(yīng)聚焦稅務(wù)總局的部署要求，側(cè)重于對下的政策方向指導(dǎo)；市級稅務(wù)機關(guān)應(yīng)注重發(fā)揮責(zé)任傳導(dǎo)作用，聚焦改革發(fā)展任務(wù)的本土化落實；基層稅務(wù)機關(guān)應(yīng)聚焦工作任務(wù)的落實落地，將改革任務(wù)層層分解到崗、到人，確保改革任務(wù)"一竿子到底"。在橫向上，要抓實單位、部門、個人三個層面設(shè)置指標。在單位層面，按不同層級將改革任務(wù)細化分解為系統(tǒng)指標，突出對《意見》落實情況的考評；在部門層面，將需要多部門配合完成的改革任務(wù)設(shè)置為共性指標，以指標引領(lǐng)各部門協(xié)同作戰(zhàn)；在個人層面，結(jié)合數(shù)字人事"1+9"制度辦法，將改革發(fā)展任務(wù)轉(zhuǎn)化為干部"個人績效指標"，并將完成改革任務(wù)的質(zhì)效作為領(lǐng)導(dǎo)評鑒、現(xiàn)實表現(xiàn)測評的重要依據(jù)。
（四）績效考評要成為檢驗征管改革質(zhì)效的關(guān)鍵標尺�？冃Ч芾硪Χ愂崭母锇l(fā)展，關(guān)鍵是要建立起聚焦改革質(zhì)效的完備考評體系，不僅要考量工作"做沒做"，更要評價工作"做沒做好"。在指標設(shè)置上，應(yīng)將改革中的重點任務(wù)設(shè)置為關(guān)鍵績效指標，必要時可開展專項考評。如，圍繞"四精"要求，在"精細服務(wù)"的專項試點考評中，應(yīng)按照試點運行工作方案，將績效考評融入線下服務(wù)、線上服務(wù)、定制服務(wù)、權(quán)益保護、支持保障等各個環(huán)節(jié)，結(jié)合創(chuàng)先爭優(yōu)工作開展全流程、全環(huán)節(jié)的綜合考評。在考評實施上，既要凸顯考評的剛性，在對下考評中設(shè)置差異化考評規(guī)則，通過考評發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、改進提升；又要注重標桿的引領(lǐng)價值，在同一層級單位中進行橫向比較，通過與兄弟單位的直觀對比，檢驗落實質(zhì)效的優(yōu)劣。在結(jié)果運用上，要尋求激勵和制約之間的平衡點，對名列前茅的部門或個人給予正向激勵；對成績相對靠后，但積極爭先進位并取得進步的部門或個人同樣給予肯定；對成績長期落后的進行問責(zé)約談，激發(fā)組織和個人工作活力。
三、構(gòu)建契合改革的現(xiàn)代化稅務(wù)績效管理體系
《意見》將新時代稅收征管改革任務(wù)高度概括為"三個一"，即"一個中心"：以服務(wù)納稅人繳費人為中心；"一個突破"：以發(fā)票電子化改革為突破口；"一個驅(qū)動"：以稅收大數(shù)據(jù)為驅(qū)動力。結(jié)合改革發(fā)展方向，績效管理也要適應(yīng)大數(shù)據(jù)發(fā)展趨勢，把"數(shù)字績效"理念貫穿績效管理工作的全流程和各方面，圍繞征管改革、聚焦數(shù)據(jù)賦能，全面推進績效管理數(shù)字化升級和智能化改造。
（一）推進考評模式數(shù)字化。依托大數(shù)據(jù)實現(xiàn)真正意義上的機生、機匯、機考，使績效管理符合"以數(shù)治稅"的新形勢是貫徹《意見》要求的關(guān)鍵。一是將績效管理滲入業(yè)務(wù)流程。對現(xiàn)有的各項業(yè)務(wù)流程進行精細化梳理，構(gòu)建規(guī)模大、類型多、價值高、顆粒度細的稅收數(shù)據(jù)倉庫，完善數(shù)據(jù)篩選、加工、整合等工作機制，推動稅費業(yè)務(wù)從事項、流程驅(qū)動向數(shù)據(jù)、規(guī)則驅(qū)動轉(zhuǎn)變，使績效管理在數(shù)據(jù)驅(qū)動的規(guī)范化業(yè)務(wù)流程中找準切入點，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過事前分析預(yù)警、事中過程管控、事后督促整改提升工作的整體質(zhì)效。二是將績效管理融入崗責(zé)體系。應(yīng)從人力資源管理的角度，對各崗位的工作職責(zé)進行細化梳理，進一步優(yōu)化與改革相適應(yīng)的崗責(zé)體系。對全局性、復(fù)雜性的管理職責(zé)適當(dāng)進行上移，推動基層一線集中精力開展稅源管理、日常服務(wù)和風(fēng)險應(yīng)對工作。同時，依據(jù)稅務(wù)人員履職情況和業(yè)務(wù)辦理留痕信息，實現(xiàn)考評任務(wù)的觸發(fā)式生成和考評結(jié)果的智能化歸集，對干部實施無感化自動考評。三是將績效管理嵌入信息系統(tǒng)。稅務(wù)總局已在"一戶式"2.0版中嵌入了績效考評子模塊，"一戶式"2.0版績效考評機制以專票電子化考評為切入點，首次采用嵌入式、純機考的方式開展考評，為實現(xiàn)督、考、評一體化運作提供了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和路徑支撐，是實現(xiàn)考評智能化程度全面提升的重要開端。下一階段，應(yīng)在此基礎(chǔ)上逐步擴大嵌入式考評業(yè)務(wù)范圍，將這一模式從專票電子化工作拓展至各類稅收業(yè)務(wù)。同時，應(yīng)依托信息系統(tǒng)、業(yè)務(wù)應(yīng)用與內(nèi)控績效的"大三角"稅收治理體系，探索實現(xiàn)績效管理與黨務(wù)政務(wù)系統(tǒng)及內(nèi)外部監(jiān)督系統(tǒng)的互通互融。
（二）推進考評流程順暢化。新形勢下，稅務(wù)部門正在運用現(xiàn)代信息技術(shù)建設(shè)"智慧稅務(wù)"，績效考評的工作流程也需要在"分級負責(zé)"前提下，實現(xiàn)上下協(xié)同的一體化運轉(zhuǎn)。一是壓實層級責(zé)任。各級稅務(wù)部門應(yīng)按照"統(tǒng)一管理、分級負責(zé)"的原則，在制度機制上，確保省市縣三級稅務(wù)機關(guān)框架一致、規(guī)則統(tǒng)一，同時給予基層稅務(wù)機關(guān)相應(yīng)的自主權(quán)，支持其在統(tǒng)一的規(guī)則框架下，因地制宜制定符合本地實際的配套制度，一級抓一級、一級帶一級，有效壓實責(zé)任、傳導(dǎo)壓力、形成合力。二是推進督考合一。統(tǒng)籌發(fā)揮督查"利劍"和績效管理"指揮棒"作用，推動日常督查與考評工作的深度融合，將辦公室、督察內(nèi)審、人事、黨建等各類監(jiān)督檢查情況及時運用到績效考評中，以督查作為檢驗考評責(zé)任是否壓實、工作落實是否得力的重要手段，確保工作實績與考評結(jié)果相一致。三是適度開展提級考評。針對部分業(yè)務(wù)類型相對同質(zhì)化，且同級部門職責(zé)難以類比的職能部門和派出機構(gòu)（如征收服務(wù)分局、稅源管理分局、跨區(qū)直屬稽查局等）可適度探索實行扁平化管理，圍繞減稅降費、稅收執(zhí)法、稅種管理、風(fēng)險管理等重點任務(wù)，由上級單位設(shè)置統(tǒng)一機考指標，對基層一線逐級開展量化考評、分類排名。比如，河北稅務(wù)系統(tǒng)目前正在試運行省局直考跨區(qū)域稽查局和市局直考稅務(wù)分局的考評形式，已取得初步成效。
（三）推進考評實施規(guī)范化。實現(xiàn)對組織和個人考核的橫向可比，確保考的真實、評的客觀、干部認可是績效管理是否具有生命力的重要所在。在考評實施中，一是抓實重大事項的共性考核。牢牢把握績效管理抓班子、促落實、提質(zhì)效的戰(zhàn)略定位，始終對標習(xí)近平總書記對稅收工作的重要指示批示精神，對加強黨的建設(shè)、依法組織稅費收入、落實支持國家戰(zhàn)略稅收政策等關(guān)鍵性、引領(lǐng)性指標，要堅持"一把尺子量到底"，從上至下強力推進。二是尊重個體之間的具體差異。引入OKR（目標與關(guān)鍵成果法），探索實施定制化考評,允許各單位結(jié)合自身實際和工作短板，有針對性的編制部分具體可量化且具有提升度的個性化考評內(nèi)容，既"與別人比"看目標完成度、更"和自己比"看工作提升度。三是兼顧"考核"和"評價"的關(guān)系。在逐步推進量化考核的同時，稅務(wù)部門也需要注重客觀公正的開展定性評價，實現(xiàn)定量和定性的相互補充、互為印證。在組織層面，應(yīng)結(jié)合系統(tǒng)內(nèi)當(dāng)期和往期考評數(shù)據(jù)、單位的體量基礎(chǔ)、自行探索創(chuàng)新特色工作的開展情況進行綜合評價，不能生硬的以分數(shù)或排名論成敗。在個人方面，也應(yīng)以大數(shù)據(jù)為依托，加強平時考核,對干部的職業(yè)基礎(chǔ)、能力素質(zhì)、工作實績等方面進行"一員式"歸集，綜合其個人績效指標得分、直接領(lǐng)導(dǎo)評價、專項任務(wù)完成情況以及學(xué)習(xí)培訓(xùn)等多類數(shù)據(jù)，累積形成對干部的"精準畫像"，逐步構(gòu)建分類培養(yǎng)、動態(tài)評估、擇優(yōu)使用的人才管理模式，積極營造向上向善的整體工作環(huán)境。
（作者：程俊峰）
從組織績效向個人績效考評延伸的公務(wù)員績效管理
——基于稅務(wù)部門公務(wù)員績效管理的實證分析
習(xí)近平總書記指出，要建立日常考核、分類考核、近距離考核的知事識人體系，強化分類考核，近距離接觸干部，使選出來的干部組織放心、群眾滿意、干部服氣。公務(wù)員績效管理是干部考核發(fā)展的深化和提升。作為組織體系建設(shè)最重要的內(nèi)容之一，干部考核是提高黨的執(zhí)政能力、提升行政效能、永葆黨的生機活力的重要途徑。干部考核為公務(wù)員績效管理奠定基礎(chǔ)，公務(wù)員績效管理促進干部考核向縱深發(fā)展。實施公務(wù)員績效管理，關(guān)鍵是實現(xiàn)從組織績效到個人績效的考評延伸，重點是把握好考核評價的"度"。
一、戰(zhàn)略引導(dǎo)：凸顯政治統(tǒng)領(lǐng)的評價"高度"
習(xí)近平總書記指出，推進黨的自我革命，要堅持組織推動和個人主動相統(tǒng)一，深刻揭示了黨自我革命的內(nèi)在要求和科學(xué)方法。"組織推動"體現(xiàn)的是組織對個人的指揮、協(xié)調(diào)、教育、監(jiān)督、激勵等因素，對干部嚴格要求、嚴格教育、嚴格管理、嚴格監(jiān)督，同時獎優(yōu)罰劣，激勵擔(dān)當(dāng)作為，激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)的動力與活力。"個人主動"體現(xiàn)的是個人要把組織推動當(dāng)成一次自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的契機，積極對標組織要求，主動融入、檢視自我、全面發(fā)展。"相統(tǒng)一"體現(xiàn)的是組織推動和個人主動相互促進、相得益彰、共同發(fā)展，不能相互脫節(jié)、前后斷檔、各唱各調(diào)。
從我國公務(wù)員績效管理現(xiàn)狀來看，各部門之間、部門成員之間工作交叉、協(xié)同度較高，組織績效與個人績效是有機聯(lián)系的，既相互補充又不能互相取代。從組織績效向個人績效的考評延伸，關(guān)鍵是以貫徹新時代黨的組織路線為主線，把堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫穿始終，實現(xiàn)組織推動和個人主動同步展開、同向發(fā)力，不斷增強黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會號召力，把廣大干部的積極性、主動性、創(chuàng)造性充分激發(fā)出來，形成建功新時代、爭創(chuàng)新業(yè)績的濃厚氛圍和生動局面。在具體操作中，應(yīng)緊扣提高干部考核評價的準確度及科學(xué)性的核心要義，確保考準、考實、考嚴，考出差異、考出動力。
二、立體"透視"：凸顯多方多元的評價"維度"
通用電氣前董事長兼CEO杰克.韋爾奇（Jack Welch）創(chuàng)造的360度績效考評和管理體系，包括上級、下級、平級和個人自評，被稱為"全方位多維度的績效評價"，有利于組織和個人獲得更多關(guān)于自己優(yōu)勢和短板的信息，而且由于評價的維度包括了各個層級，評價的綜合性較強。政府績效管理引入360度評價原理，實行績效考核的多主體參與，經(jīng)過全面系統(tǒng)的評價，使被評價者不僅能了解到各方對其的績效評價，同時也能通過自我評估形成客觀、正確的認識。
多維度的績效評價是全方位、立體化的系統(tǒng)。根據(jù)公務(wù)員相互之間的關(guān)聯(lián)度、知情度，按照對組織績效的貢獻度，結(jié)合干部職務(wù)層次，基本按照"上中下"三級層次關(guān)系，確定測評主體人員范圍、測評權(quán)重。比如對于部門負責(zé)人，"上一層級"為單位正職和分管該部門的單位副職，權(quán)重較高；"中間層級"為其他部門負責(zé)人，權(quán)重低于單位領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)重；"下一層級"為本部門的副職和其他人員，權(quán)重稍低。如此，干部之間能夠比較真實的了解相互的工作能力、敬業(yè)精神、工作態(tài)度等，并且由多人同時評價，防止主觀性誤差。
從我國稅務(wù)部門的實踐看，組織績效方面專門設(shè)置"各方多維評價"類指標板塊，從稅務(wù)總局領(lǐng)導(dǎo)評價、各司局評價、地方黨政部門評價、納稅人滿意度暨政務(wù)服務(wù)"好差評"等4個維度實施考評。個人績效包括內(nèi)部由上級、同級、下級三個層級領(lǐng)導(dǎo)干部從政治品質(zhì)、道德品行、能力水平、勤勉敬業(yè)、改革創(chuàng)新、依法行政、服務(wù)群眾、擔(dān)當(dāng)作為、廉潔從政和工作作風(fēng)等方面進行多維度評價；外部由納稅人和繳費人對稅務(wù)干部進行評價，其中即使只從事內(nèi)部管理而不直接與納稅人繳費人打交道的人員，其個人績效成績也要與納稅人滿意度掛鉤，從而促進樹牢服務(wù)型稅務(wù)的理念。結(jié)合起來看，實現(xiàn)從組織績效到個人績效的考評延伸，構(gòu)建上下聯(lián)動、左右協(xié)同、內(nèi)外互動、多方多元的立體評價格局，有利于多渠道、多層次、多側(cè)面了解干部，做到考準考實。
三、精準"畫像"：凸顯定量定性的評價"尺度"
美國社會學(xué)家威廉·菲爾丁·奧格本（William Fielding Ogburn）認為，定量統(tǒng)計能確保數(shù)據(jù)的客觀性和科學(xué)性，"各種豪言壯語是不具備科學(xué)性的，也不是社會學(xué)的追求"。突變理論創(chuàng)始人、法國數(shù)學(xué)家勒內(nèi)·托姆勒內(nèi)·托姆（Rene Thom）認為，"在科學(xué)中可能存在著數(shù)學(xué)的另一種用法，它將不是定量的，而是完全定性的"。事實上，不論在社會科學(xué)還是自然科學(xué)領(lǐng)域，定性與定量方法都很重要。定量分析是定性研究的前提和基礎(chǔ)，定性研究是定量分析的深化和檢驗，二者互為補充，將二者結(jié)合起來則顯得更為科學(xué)。就干部考核而言，中央組織部《關(guān)于改進推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核的通知》明確提出，"堅持定性與定量相結(jié)合，考人與考事相結(jié)合"。其中，"定性"是指無法直接通過數(shù)據(jù)計算分析評價內(nèi)容，需要對評價對象進行客觀描述、定性分析、概況總結(jié)等主觀判斷來反映評價內(nèi)容的考核指標，評價尺度的主觀性較強，主要進行"質(zhì)"的把握。"定量"是指可通過準確數(shù)量定義、數(shù)據(jù)處理、精確衡量并能設(shè)定數(shù)量化績效目標的考核指標，評價尺度的客觀性較強，側(cè)重用"數(shù)據(jù)說話"。在實踐中，組織績效量化考評程度越高，考評結(jié)果的精準度通常越高；個人績效中定性考評所占比重較大，且結(jié)果相對抽象，為了精準有效"知事識人"，應(yīng)更加注重"就事論事"的定性評價。
從組織績效向個人績效考評延伸，關(guān)鍵是要把握定性與定量相結(jié)合的評價尺度。一是時間尺度。績效管理與以往各種考評的不同之處在于其對節(jié)點控制、過程管理的關(guān)注以及有效落實，其關(guān)鍵在于指標的節(jié)點化設(shè)計，明確落實任務(wù)的關(guān)鍵時間節(jié)點和具體進度安排，確保抓實抓牢過程管理。二是數(shù)量尺度。從數(shù)量、質(zhì)量等角度梳理工作內(nèi)容，實現(xiàn)工作的可考評、可衡量。從數(shù)量方面可設(shè)計完成量、完成率、總量、增量和增幅等尺度，從質(zhì)量方面可設(shè)計達標率、差錯率等尺度。三是遵從尺度。通過對時間、數(shù)量、工作流程的規(guī)范統(tǒng)一，實現(xiàn)對工作規(guī)范性考評。同時，也有助于促進干部明確工作目標，提高制度執(zhí)行意識，改進工作作風(fēng)。四是效果尺度。以結(jié)果為導(dǎo)向，通過拉開檔次、排出名次、測出滿意度等定量與定性結(jié)合的評價，實現(xiàn)對工作質(zhì)效的考評。
同時，在定量考評中有一種類似于正態(tài)分布效應(yīng)的強制分檔法，在政府部門中廣泛應(yīng)用，具體是根據(jù)事物呈正態(tài)分布規(guī)律把考核結(jié)果預(yù)定的百分比分配到各部門，然后各部門根據(jù)自己的規(guī)模和百分比來確定各個檔次人數(shù)的方法。其優(yōu)點是操作簡便易行、相對公平，適用于層級、部門和人員均較多的組織。例如，某部門規(guī)定上半年度個人績效考核結(jié)果的人數(shù)比例為：優(yōu)秀占15%，良好占30%，合格占40%，不合格占15%。通過強制分配各檔次的比例，可避免因考評者的主觀因素造成過于寬松或偏離的評價失真。缺點是正態(tài)分布的結(jié)果是良好、合格的比例較大，容易形成平均主義，造成考核結(jié)果不公。此外，對于那些整體績效較高的組織或部門，如果強制分配是否合格的比例，"大個兒里頭拔矬子"，就可能有失公允；相反某些整體績效較差的組織或部門則容易由于"矬子里頭拔大個"而占到好處，也就是說在組織績效不同部門的人員雖然同為"優(yōu)秀"，但其實際績效水平有可能相差很多，如果對其績效考評結(jié)果進行簡單比較應(yīng)用，不利于形成獎優(yōu)罰劣、創(chuàng)先爭優(yōu)的氛圍。因此，從組織績效向個人績效考評延伸，需要把定性與定量結(jié)合起來，合理確定評價尺度，以實現(xiàn)對組織和個人的"精準畫像"。
四、關(guān)聯(lián)"印證"：凸顯共進共榮的評價"效度"
在績效考評中，效度簡單地講就是考評的有效性。但確立有效性，卻并不簡單，無論組織績效，還是個人績效，無疑都需要厘清"被考評者"、自變量以及因變量之間的關(guān)系。在這個過程中，既需要關(guān)注"是否得到恰當(dāng)和精確測量"的操作效度，又要關(guān)注"是否能夠使我們聲稱導(dǎo)致因變量變化的原因得到證實"的內(nèi)部效度，還應(yīng)關(guān)注是否"能夠從一個情境推廣到另一個情境"的外部效度。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》規(guī)定，"全面、歷史、辯證地分析個人貢獻與集體作用、主觀努力與客觀條件、增長速度與質(zhì)量效益、顯績與潛績、發(fā)展成果與成本代價等情況"。在公務(wù)員績效管理中，考評者如何全面客觀考評出"被考評者"的程度，本質(zhì)上是一個評價效度問題，既反映在各項具體任務(wù)的個人績效指標評價中，又通過與個人績效密切相關(guān)的績效內(nèi)容予以"印證"，從而以個人績效為原點，形成一個關(guān)聯(lián)考評網(wǎng)絡(luò)。
一是組織績效貢獻度。從個人績效指標來源看，對因分解組織績效指標而承擔(dān)的個人績效指標進行評價，本身就反映了個人績效對組織績效的貢獻度。但由于還有部分公務(wù)員個人績效指標并非直接源于組織績效，僅與組織績效任務(wù)具有某種間接關(guān)系，為便于直觀地反映其對組織績效的貢獻，以增強個人與組織的"共同體"意識，有必要對組織績效考評成績按一定規(guī)則與每位公務(wù)員直接掛鉤。當(dāng)然，具體掛鉤比例應(yīng)與個人在組織中所處的崗位、發(fā)揮的作用相匹配。通常來講，單位"一把手"負責(zé)本單位的全面工作，其個人績效也主要通過單位組織績效來展現(xiàn)，掛鉤權(quán)重應(yīng)當(dāng)最高；對單位副職則應(yīng)根據(jù)職責(zé)分工，統(tǒng)籌考慮單位組織績效與分管部門組織績效，掛鉤權(quán)重適當(dāng)降低；對于部門正職、部門副職、一般人員，主要體現(xiàn)在與部門績效的掛鉤上，權(quán)重應(yīng)當(dāng)逐級降低。
二是周邊績效滿意度。周邊績效是與周邊行為有關(guān)的績效，它對組織績效沒有直接貢獻，但卻構(gòu)成了組織的社會、心理背景，能促進組織內(nèi)部的溝通，對人際或部門溝通起潤滑作用。因此，周邊績效也可稱為關(guān)系績效，在公務(wù)員績效管理中表現(xiàn)為公務(wù)員之間相互配合、協(xié)同完成任務(wù)的績效評價。在對周邊績效的評價中，如果由牽頭者對配合者進行評價是一種方式，但如果是點對點評價，則囿于"面子"問題很難操作，常用方式是所有人員在一起相互測評，從總體滿意度來判斷，但這又難免顯得籠統(tǒng)。為此，通過關(guān)聯(lián)考評則可以在一定程度上使周邊績效的考評變得更為真切。比如，稅務(wù)總局在組織績效中，對同一對象同一內(nèi)容內(nèi)外部監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題而特派辦應(yīng)發(fā)現(xiàn)未發(fā)現(xiàn)、對同一納稅人特派辦稽查未發(fā)現(xiàn)問題而后又被其他部門檢查發(fā)現(xiàn)、對發(fā)生區(qū)域性執(zhí)法風(fēng)險顯著升高等重大問題，不僅相關(guān)司局、省稅務(wù)局要被績效扣分，負有責(zé)任的特派辦也要關(guān)聯(lián)扣分，推動各級各部門聯(lián)動抓好落實。在個人績效中，將組織績效考評結(jié)果按照相關(guān)責(zé)任人進行歸集，納入對個人績效考評。
三是卓越績效追逐度。超越自我，追求卓越，是卓越績效管理模式的精髓。對于公務(wù)員績效管理而言，在績效評價系統(tǒng)既要讓公務(wù)員績效"平常時候看得出來"，還要使得其"關(guān)鍵時刻站得出來、危急關(guān)頭豁得出來"。當(dāng)然，個人追求卓越績效的前提是組織應(yīng)科學(xué)設(shè)置關(guān)鍵性、引領(lǐng)性指標，明確各年度主攻方向和工作著力點，并且可對重大改革攻堅任務(wù)制定專項考評辦法，完善配套考評措施，明確路線圖、時間表、任務(wù)書，既考"干沒干"，對工作進度和完成數(shù)量進行考評；更考干得"好不好"，強化年度間重點工作縱向比較，統(tǒng)籌不同地域、不同部門差異因素，對工作質(zhì)效加強考評。通過開展專項考評，對公務(wù)員在完成重要專項工作、承擔(dān)急難險重任務(wù)、應(yīng)對和處置重大突發(fā)事件中的工作態(tài)度、擔(dān)當(dāng)精神、作用發(fā)揮、實際成效等情況進行評價，更有利于在重大考驗、關(guān)鍵時刻"知事識人"。
五、縱橫"比較"：凸顯公正公認的評價"信度"
學(xué)科實驗中的信度是指測驗結(jié)果的一致性、穩(wěn)定性及可靠性，一般多以內(nèi)部一致性來加以表示該測驗信度的高低。在公務(wù)員績效管理中，其"信度"主要體現(xiàn)在可比度、自洽度、成熟度三個方面。
一是考評對象的可比度�？杀�，是指某些事物具有可以對比和比較的性質(zhì)。比如，針對考評對象可以引入統(tǒng)計學(xué)中的零均值規(guī)范化方法，增強分級分類考評可比性。對組織績效與個人績效均注重縱向和橫向兩個層面的對比擴大了考評的實用性。同時，針對不同部門不同類型績效項目所占比重或?qū)嶋H考評尺度的不同，而產(chǎn)生的橫向考評標準差異，借鑒統(tǒng)計學(xué)中的零均值規(guī)范化方法，其基本原理是：通過對原始數(shù)據(jù)進行零均值化和規(guī)范化處理，最終得到均值為 0、標準差為1的服從標準正態(tài)分布的數(shù)據(jù)，可以消除由于量綱不同、自身變異或者數(shù)值相差較大所引起的誤差，增強可比性。具體操作是通過對不同部門同類人員的個人績效成績進行換算，實現(xiàn)換算后的成績在部門間可比，增強考評的可比性。
二是制度體系的自洽度。自洽，是指從不同的角度開始推導(dǎo)或?qū)嶒�，即便路徑和工具不同，但能得到的結(jié)果是趨同的、統(tǒng)一的、不矛盾的。就公務(wù)員績效管理而言，要凸顯公平公正公開公認的"信度"，其中的關(guān)鍵就是要實現(xiàn)制度體系的自洽。即從指標編制、考評實施、基層運行、干部反映、領(lǐng)導(dǎo)測評、考評結(jié)果等各個維度，所反映的真實情況是趨同的、一致的或是相互印證、互為補充的。比如，編制的指標體系能否緊扣重點工作，考評所發(fā)現(xiàn)的問題或暴露的工作短板是否是真實的，干部反饋和領(lǐng)導(dǎo)測評中關(guān)于指標的情況總體是否一致，指標考評結(jié)果是否能真正反映工作落實情況，或是與真實的工作情況相匹配。
三是實踐推進的成熟度。全面深化改革的重大關(guān)系之一，就是要處理好整體推進和重點突破的關(guān)系，這是對改革規(guī)律的深刻把握，也是對改革方法的科學(xué)認識。實現(xiàn)從組織績效到個人績效的考評延伸，就必須做到組織保障、思想認識、制度體系、信息系統(tǒng)、文化培育等方面的統(tǒng)籌兼顧，提升考評延伸的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，形成推進考評延伸的有效合力。同時，推進考評延伸的各個環(huán)節(jié)都要做到一體謀劃、一體執(zhí)行、一體遵循、一體落實，不能畸輕畸重，不能顧此失彼。只有在理念層面、制度層面、技術(shù)層面、落實層面整體推進、相互協(xié)同，才能推進組織績效向個人績效考評延伸工作日臻完善、更加成熟。
（作者：江武峰）
